Miguel Ángel Valero
El Diario Oficial de la Unión Europea (DOUE) del 8 de enero de 2025 publica dos Directivas que afectan al sector asegurador. La primera es la Directiva (UE) 2025/1 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2024, por la que se establece un marco para la recuperación y la resolución de las empresas de seguros y reaseguros, y por la que se modifican las Directivas 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2007/36/CE, 2014/59/UE y (UE) 2017/1132 y los Reglamentos (UE) n.° 1094/2010, (UE) n.° 648/2012, (UE) n.° 806/2014 y (UE) 2017/1129, (Texto pertinente a efectos del EEE).
La Directiva parte de una constatación: "Las dificultades de las empresas de seguros pueden tener repercusiones importantes en la economía y el bienestar social de los Estados miembros en caso de que dichas dificultades provoquen una perturbación de la protección ofrecida a los tomadores de seguros, los beneficiarios o las partes perjudicadas. El papel de las empresas de reaseguros en la economía, su interconexión con las empresas de seguros primarios y los mercados financieros en general, así como el relativamente concentrado mercado del reaseguro requieren un marco adecuado para hacer frente a sus dificultades o su inviabilidad de manera ordenada. Por consiguiente, la recuperación y la resolución tanto de las empresas primarias de seguros y de las empresas de reaseguros debe abordarse teniendo en cuenta sus respectivas especificidades".
Reconoce que "algunas situaciones de inviabilidad y de cuasi inviabilidad recientes, en particular de carácter transfronterizo, han puesto de manifiesto deficiencias del marco actual que deben abordarse para organizar adecuadamente la salida ordenada del mercado de las empresas de seguros o reaseguros".
Las actividades, servicios u operaciones realizadas por las empresas de seguros o reaseguros que no puedan sustituirse fácilmente en un plazo razonable, o a un coste razonable para los tomadores de seguros, los beneficiarios o las partes perjudicadas, deben considerarse funciones esenciales que deben mantenerse. Tales actividades, servicios u operaciones pueden ser fundamentales a escala de la Unión, nacional o regional. La continuidad de la protección de los seguros o reaseguros es a menudo preferible a la liquidación de una empresa inviable, ya que dicha continuidad proporciona el resultado más favorable para los tomadores de seguros, los beneficiarios o las partes perjudicadas. Por lo tanto, es fundamental que se disponga de herramientas adecuadas para evitar situaciones de inviabilidad y, cuando estas se produzcan, para minimizar sus repercusiones negativas, preservando la continuidad de dichas funciones esenciales.
Garantizar la resolución efectiva de las empresas de seguros y reaseguros inviables es para la Unión un componente fundamental de la realización del mercado interior. La inviabilidad de tales empresas repercute no solo en los tomadores de seguros y, posiblemente, en la economía real y la estabilidad financiera de los mercados en los que operan directamente dichas empresas de seguros y reaseguros, sino también en la confianza en el mercado interior de seguros. La realización del mercado interior de servicios financieros ha reforzado la interacción de los diversos sistemas financieros nacionales. Las empresas de seguros y reaseguros operan en los mercados financieros con el fin de gestionar su cartera de inversiones y los riesgos relacionados con sus actividades. En este contexto, la incapacidad de los Estados miembros para hacer frente a la inviabilidad de una empresa de seguros o reaseguros, y aplicarle un procedimiento de resolución previsible y armonizado que evite un daño sistémico más amplio, puede socavar la estabilidad de los mercados financieros y, por consiguiente, del mercado interior de servicios financieros.
La Unión Europea admite que la crisis financiera mundial de 2008 puso de relieve la necesidad de desarrollar un marco adecuado de recuperación y resolución para las empresas de seguros y reaseguros. Y que muchas empresas de seguros y reaseguros operan más allá de sus fronteras nacionales. La falta de coordinación y cooperación entre las autoridades públicas en la preparación para, y la gestión de, las dificultades o la inviabilidad de una empresa de seguros o reaseguros que opera a nivel internacional socavaría la confianza mutua de los Estados miembros, daría lugar a un resultado subóptimo para los tomadores de seguros, los beneficiarios y las partes perjudicadas y afectaría a la credibilidad del mercado interior de seguros.
También reconoce que "actualmente no existe una armonización de los procedimientos a escala de la Unión para la resolución coordinada de las empresas de seguros o reaseguros. Por el contrario, se observan diferencias sustanciales de fondo y de procedimiento entre las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales que regulan la inviabilidad de las empresas de seguros y reaseguros en los Estados miembros. Además, los procedimientos de insolvencia de las empresas podrían no siempre sean adecuados para las empresas de seguros o reaseguros, ya que puede que dichos procedimientos no siempre garanticen una continuación adecuada de las funciones esenciales en beneficio de los tomadores de seguros, los beneficiarios y las partes perjudicadas, la economía real o la estabilidad financiera en su conjunto".
Por tanto, el marco que debe establecerse ha de permitir a las autoridades garantizar la continuidad de la protección de los seguros para los tomadores de seguros, los beneficiarios y las partes perjudicadas, transferir carteras y actividades viables de la empresa de seguros o reaseguros cuando proceda y distribuir las pérdidas de manera justa y previsible. Estos objetivos deben contribuir a evitar pérdidas innecesarias o dificultades sociales que afecten a los tomadores de seguros, los beneficiarios y las partes perjudicadas, mitigar los efectos negativos en la economía real, minimizar los efectos negativos en los mercados financieros y minimizar los costes para los contribuyentes.
La inviabilidad de una entidad vinculada a un grupo puede afectar rápidamente a la solvencia y a las operaciones de todo el grupo. Por lo tanto, es necesario establecer requisitos para la planificación preventiva de la recuperación y la planificación de la resolución a nivel de grupo. Además, las autoridades deben disponer de medios de acción eficaces con respecto a dichas entidades para imponer medidas correctoras que tengan en cuenta la solidez financiera de todas las entidades del grupo, aborden los obstáculos a la resolubilidad en un contexto de grupo y elaboren un dispositivo de resolución coherente para el grupo en su conjunto, en particular en un contexto transfronterizo. Por consiguiente, los requisitos para la planificación preventiva de la recuperación, la planificación de la resolución y la resolubilidad, así como el régimen de resolución, deben aplicarse también a las empresas matrices, las sociedades de cartera y otras entidades del grupo, incluidas las sucursales de empresas de seguros y reaseguros establecidas fuera de la Unión.
Con el fin de garantizar que la recuperación y la planificación de la resolución y la resolución efectiva de las empresas de seguros y reaseguros que formen parte de conglomerados financieros, o de grupos de seguros que sean a su vez conglomerados financieros o formen parte de conglomerados financieros, puedan llevarse a cabo sin problemas, y con el objetivo de reducir la carga administrativa, deben establecerse obligaciones de intercambio de información entre las autoridades de resolución y supervisión de seguros y bancaria y debe concederse a la autoridad de resolución bancaria el estatuto de observador en el colegio de autoridades de resolución de seguros para un grupo de seguros que sea o forme parte de un conglomerado financiero.
Con las nuevas normas introducidas por la Directiva, las autoridades de resolución de seguros y reaseguros y las autoridades de resolución bancaria tendrán, cada una de ellas, su propio marco de resolución adaptado a las especificidades de los sectores de los seguros y reaseguros y del sector bancario. El periodo de tiempo de una resolución en un contexto de seguro y reaseguro es diferente del de una resolución en un contexto bancario. Normalmente, la Junta Única de Resolución y las autoridades nacionales de resolución bancaria tienen que actuar con rapidez con el fin de evitar el pánico bancario. Por otra parte, las autoridades de resolución de seguros y reaseguros a menudo tienen la ventaja de disponer de más tiempo para hallar las soluciones adecuadas que sean más beneficiosas para los tomadores de seguros. En el sector de los seguros y reaseguros es menos probable que se produzca un suceso similar al de un rescate bancario, y las consecuencias de tal suceso serían diferentes de las que tendría en el sector bancario.
Calendario de transposición de la Directiva de Recuperación y Resolución
La Directiva entrará en vigor a los veinte días de su publicación en el DOUE, aunque los artículos 92 a 95 serán aplicables a partir del 30 de enero de 2027. Los Estados miembros adoptarán y publicarán, a más tardar el 29 de enero de 2027, las disposiciones necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 1 a 91, 96 y 97 de la presente Directiva. Informarán de ello inmediatamente a la Comisión. Los Estados miembros aplicarán dichas medidas a partir del 30 de enero de 2027.
Cuando los Estados miembros adopten dichas disposiciones, éstas contendrán una referencia a la Directiva o irán acompañadas de dicha referencia en su publicación oficial. Los Estados miembros establecerán las modalidades de la mencionada referencia. Los Estados miembros comunicarán a la Comisión el texto de las principales disposiciones de Derecho interno que adopten en el ámbito regulado por la presente Directiva.
A más tardar el 29 de enero de 2027, la Comisión, previa consulta a la Autoridad Europea de Seguros y Planes de Jubilación presentará un informe al Parlamento Europeo y al Consejo en el que se valore la idoneidad de unas normas mínimas comunes para los sistemas de garantía de seguros dentro de la Unión. Y antes del 29 de enero de 2030, presentará un informe al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación de la Directiva.
Directiva de Supervisión
La otra norma que publica el DOUE es la Directiva (UE) 2025/2 del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de noviembre de 2024 por la que se modifica la Directiva 2009/138/CE en lo que respecta a la proporcionalidad, la calidad de la supervisión, la presentación de información, las medidas de garantía a largo plazo, los instrumentos macroprudenciales, los riesgos de sostenibilidad y la supervisión de grupo y transfronteriza, y se modifican las Directivas 2002/87/CE y 2013/34/UE.
La Directiva 2009/138/CE del Parlamento Europeo y del Consejo ha establecido normas prudenciales más armonizadas y basadas en el riesgo para el sector de los seguros y reaseguros. Algunas de las disposiciones de esa Directiva están sujetas a cláusulas de revisión. Su aplicación ha contribuido sustancialmente a reforzar el sistema financiero de la Unión y ha hecho que las empresas de seguros y de reaseguros sean más resilientes frente a una serie de riesgos. "Aunque es muy exhaustiva, no aborda todas las deficiencias detectadas que afectan a las empresas de seguros y de reaseguros", reconoce la Unión Europea.
Al mismo tiempo, se constata que el sector de los seguros y reaseguros puede proporcionar fuentes de financiación privadas a las empresas europeas y hacer que la economía sea más resiliente, ofreciendo protección frente a una amplia gama de riesgos. Con esta doble función, el sector tiene un gran potencial para contribuir a la consecución de las prioridades de la Unión.
Por tanto, incentivar a los inversores institucionales, en particular a los aseguradores, para que realicen más inversiones a largo plazo será fundamental para apoyar la recapitalización en el sector empresarial. A fin de facilitar la contribución de los aseguradores a la financiación de la recuperación económica de la Unión, debe ajustarse el marco prudencial para atender mejor a la naturaleza a largo plazo de la actividad de seguro. En particular, al calcular el capital de solvencia obligatorio con arreglo a la fórmula estándar, debe facilitarse la posibilidad de utilizar un parámetro estándar más favorable para las inversiones en renta variable que se mantengan con una perspectiva a largo plazo, siempre que las empresas de seguros y de reaseguros cumplan criterios sólidos y firmes que garanticen la protección de los tomadores de seguros y la estabilidad financiera.
Esos criterios deben tener por objeto garantizar que las empresas de seguros y de reaseguros puedan evitar la venta forzosa de acciones destinadas a ser mantenidas a largo plazo, incluso en condiciones de tensión en el mercado. Dado que las empresas de seguros y de reaseguros disponen de una gran variedad de instrumentos de gestión de riesgos para evitar tales ventas forzosas, dichos criterios deben reconocer esa variedad y no exigir la segregación jurídica o contractual de los activos de inversión a largo plazo, a fin de que las empresas de seguros y de reaseguros se beneficien de un parámetro estándar más favorable para las inversiones en renta variable. Además, la dirección de la empresa de seguros o de reaseguros debe comprometerse a un período mínimo de mantenimiento de las acciones en las que invierta la empresa mediante políticas escritas y demostrar la capacidad de la empresa para mantener esas acciones durante ese período de mantenimiento.
Los ajustes que tengan más en cuenta el carácter a largo plazo de las actividades de seguro podrían dar lugar a un aumento del capital disponible libre como consecuencia de la reducción del capital de solvencia obligatorio. En tal caso, las empresas de seguros y de reaseguros deben considerar no dirigir capital liberado hacia distribuciones a accionistas o primas de gestión, sino que deben tratar de orientar el capital liberado hacia inversiones productivas en la economía real con el fin de apoyar la recuperación económica y los objetivos políticos más amplios de la Unión.
Por otra parte, uno de los objetivos clave de la nueva Directiva es una mayor integración del mercado interior de la Unión para productos de seguro, ya que aumenta la competencia y la disponibilidad de productos de seguro en todos los Estados miembros en beneficio de las empresas y los consumidores. Las quiebras de aseguradoras en el mercado interior de la Unión para productos de seguro desde la aplicación de la Directiva 2009/138/CE ponen de relieve la necesidad de que la supervisión sea más homogénea y convergente en toda la Unión. La supervisión de las empresas de seguros y de reaseguros que operan con arreglo a la libre prestación de servicios y al derecho de establecimiento debe mejorarse aún más sin socavar el objetivo de una mayor integración del mercado interior para productos de seguro para garantizar una protección homogénea de los consumidores salvaguardando la competencia leal en todo el mercado interior.
La Directiva entrará en vigor a los veinte días de su publicación en el DOUE. Los Estados miembros adoptarán y publicarán, a más tardar el 29 de enero de 2027, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva. Comunicarán inmediatamente a la Comisión el texto de dichas disposiciones. Aplicarán dichas disposiciones a partir del 30 de enero de 2027.
Cuando los Estados miembros adopten dichas disposiciones, estas incluirán una referencia a la presente Directiva o irán acompañadas de dicha referencia en su publicación oficial. Los Estados miembros establecerán las modalidades de la mencionada referencia.2. Los Estados miembros comunicarán a la Comisión el texto de las principales disposiciones de Derecho interno que adopten en el ámbito regulado por la presente Directiva.