La UE exige a España limitar el incremento del gasto

Miguel Ángel Valero

El Consejo de la Unión Europea recomienda a España que tome medidas en 2024 y 2025 con el fin de:

El Diario Oficial de la Unión Europea (DOUE) del 29 de noviembre publica la Recomendación del Consejo de 21 de octubre de 2024 relativa a las políticas económicas, presupuestarias, de empleo y estructurales de España.

Recuerda que, en el marco de las nuevas normas de gobernanza económica de la Unión, España tendrá que desarrollar un plan fiscal-estructural a medio plazo para reducir el déficit y la deuda pública. Este plan puede combinar la adopción de medidas de ingresos y gastos con inversiones y reformas para promover un crecimiento económico más sólido y sostenible. España es un país con un alto nivel de deuda y con una estructura de gobernanza descentralizada. En su marco fiscal nacional, el Gobierno central fija objetivos para las Comunidades Autónomas en términos de saldo estructural y ratio de deuda con respecto al PIB, así como en relación con la tasa máxima de crecimiento del gasto nominal (regla de gasto). Para garantizar el cumplimiento de las nuevas normas de gobernanza económica de la Unión, es posible que sea necesario actualizar el marco fiscal nacional. 

Se espera que la evolución demográfica dé lugar a un aumento significativo del gasto público relacionado con la asistencia sanitaria, los cuidados de larga duración y las pensiones. En cuanto a las pensiones, las brechas de sostenibilidad fiscal a medio y largo plazo, en caso de que surjan, pueden abordarse con la aplicación de la «cláusula de cierre» introducida por la reforma de 2023. 

Las reformas tributarias deberán ser un elemento central de la estrategia de saneamiento fiscal. A este respecto, las reformas incluidas en el plan de recuperación y resiliencia, sobre la base de las recomendaciones de los expertos formuladas entretanto, tienen por objeto:

•  i) hacer que el sistema tributario sea más eficaz y más moderno, y adaptarlo a las nuevas tendencias;
•  ii) respaldar la transición ecológica, 
• y iii) aumentar los ingresos y fomentar la equidad. 

Más ingresos tributarios por el medio ambiente y el consumo

España tendría margen para recaudar más ingresos tributarios relacionados con el medio ambiente (1,5 % del PIB en 2022 frente al 2% para el total de la Unión), por ejemplo, reforzando la aplicación del principio de que quien contamina paga. 

Entre las medidas para cumplir los objetivos del plan de recuperación y resiliencia también podría incluirse el aumento de los impuestos sobre el consumo, al tiempo que se protege a las personas vulnerables con medidas compensatorias específicas; esto también reforzaría la capacidad de las transferencias sociales para reducir la desigualdad y la pobreza, que siguen siendo elevadas y afectan especialmente a los niños.

La aplicación de las recomendaciones de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) sigue siendo fundamental para mejorar la calidad y la eficiencia del gasto público, que también podrían verse beneficiadas por una aplicación ambiciosa del marco de revisión del gasto. Esto es especialmente pertinente en lo relativo a la asistencia sanitaria, a fin de mejorar su relación coste/eficacia y abordar las disparidades regionales en materia de acceso y calidad, así como las importantes necesidades de inversión en atención primaria.

Por  otra parte, sobre la base de las medidas del plan de recuperación y resiliencia, con esfuerzos adicionales se podría aumentar aún más la resiliencia económica y apoyar el crecimiento potencial, contribuyendo a respaldar la adopción de una senda fiscal más gradual. Esto incluye el ámbito de la carga normativa y el clima empresarial; en particular, la reforma de la regulación en función del tamaño en los ámbitos del trabajo, la auditoría y la fiscalidad, con el fin de mejorar la eficiencia en la asignación de capital y mano de obra, apoyar la inversión y contribuir a aumentar la productividad. Abordar las deficiencias existentes en la eficiencia judicial también reduciría las distorsiones económicas. El período de tiempo necesario para resolver los asuntos civiles y mercantiles sigue siendo largo, y la prolongada demora en la renovación del Consejo General del Poder Judicial genera cuellos de botella en el nombramiento de los magistrados de alto rango. 

También hay margen para aumentar el apoyo a la innovación. El aumento de la inversión en I+D y el refuerzo de los vínculos con el ecosistema científico pueden impulsar la productividad de las empresas. Con un 1,4 % del PIB en 2022, la intensidad de I+D de España se ha estancado en comparación con 2021 y se mantiene muy por debajo de la media de la Unión del 2,2 %, debido principalmente a la brecha en el gasto privado (0,8 % del PIB, muy inferior a la media de la Unión del 1,5 %). A pesar de las medidas del plan revisado de recuperación y resiliencia y de los programas adoptados del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), parece justificado redoblar los esfuerzos para apoyar el gasto privado en I+D y la transferencia de conocimientos entre organismos de investigación privados y públicos. Entre las medidas específicas podrían figurar las siguientes: 

• i) hacer que los organismos públicos de investigación se basen más en el rendimiento y aumenten su nivel de profesionalidad, 
• y ii) mejorar la coordinación del sistema de ciencia, tecnología e innovación a la hora de planificar y ejecutar las políticas de investigación e innovación en los distintos niveles de la Administración.

El plan de recuperación y resiliencia incluye un amplio conjunto de reformas e inversiones que se refuerzan mutuamente y que deben realizarse para 2026. Se espera que dichas reformas e inversiones ayuden a abordar de forma efectiva la totalidad o una parte significativa de los retos señalados en las recomendaciones específicas por país pertinentes. Dado el calendario ajustado, es esencial avanzar rápidamente en la ejecución efectiva del plan de recuperación y resiliencia, incluido el capítulo de REPowerEU, para impulsar la competitividad a largo plazo de España mediante las transiciones ecológica y digital, garantizando al mismo tiempo la equidad social. 

Aceleración de las reformas

A fin de cumplir los compromisos del plan de recuperación y resiliencia a más tardar en agosto de 2026, es esencial que España continúe aplicando las reformas y acelere las inversiones abordando los retos pertinentes, al tiempo que garantiza una sólida capacidad administrativa. El tamaño y la complejidad del plan de recuperación y resiliencia requieren acciones específicas para garantizar que las reformas y las inversiones puedan completarse plenamente a tiempo. Lo mismo ocurre con los retos relacionados con la capacidad de absorción. Las inversiones están muy concentradas hacia el final del período de ejecución del plan de recuperación y resiliencia y merecen especial atención. 

También hay margen para reforzar la coordinación entre los distintos niveles de la Administración, mientras que la racionalización de los procedimientos aceleraría la recepción de fondos por los beneficiarios finales. Estos elementos son especialmente pertinentes para superar los retos relacionados con la absorción del gran volumen de fondos gestionados a través de los instrumentos financieros establecidos en el plan de recuperación y resiliencia modificado. La participación sistemática de las administraciones locales y regionales, de los interlocutores sociales y otras partes interesadas pertinentes sigue siendo importante para la ejecución satisfactoria del plan de recuperación y resiliencia, así como de otras políticas económicas y de empleo que van más allá de lo que este abarca, a fin de garantizar un amplio sentimiento de apropiación del programa de actuación en su conjunto.

España debe revisar cada programa financiado por el FEDER, el Fondo Social Europeo Plus (FSE+), el Fondo de Cohesión y el Fondo de Transición Justa (FTJ) a más tardar en marzo de 2025, teniendo en cuenta, en particular, los retos señalados en las recomendaciones específicas por país de 2024, así como su plan nacional de energía y clima. Dicha revisión constituye la base para la asignación definitiva de la financiación de la Unión incluida en cada programa. 

España ha avanzado en la aplicación de los programas de la política de cohesión y del pilar europeo de derechos sociales, pero sigue habiendo problemas pendientes. El PIB per cápita se mantiene por debajo del 75 % de la media de la Unión en ocho Comunidades Autónomas españolas. Es fundamental acelerar la ejecución de los programas de la política de cohesión y reforzar la capacidad administrativa a todos los niveles. Las prioridades establecidas en los programas siguen siendo pertinentes.

Más allá de las medidas en materia de capacidad administrativa, es particularmente importante observar la rápida ejecución de inversiones en innovación empresarial y capacidades de I+D, especialmente en los sectores señalados en las estrategias regionales de especialización inteligente. 

Las inversiones en la transición ecológica, en consonancia con el plan nacional de energía y clima, en particular las relacionadas con la gestión del agua, la economía circular y la adaptación al cambio climático y la mitigación del mismo, siguen siendo fundamentales, especialmente en los territorios más afectados, como Canarias y las zonas costeras del este y del sur de España.

Las inversiones para aumentar el atractivo y la competitividad de las Comunidades Autónomas que se enfrentan al declive demográfico son fundamentales para la convergencia. Por otra parte, sigue siendo necesario promover la (re)integración de los desempleados de larga duración y los trabajadores de más edad en el mercado laboral, reforzar la orientación profesional, abordar la inadecuación de las capacidades y aplicar la Garantía Infantil Europea. Dichas medidas también contribuirían a apoyar la convergencia social al alza. El Semestre Europeo incluirá la supervisión de la aplicación de las orientaciones en materia de empleo por parte de la Comisión, entre otras cosas a través de un marco para detectar los riesgos para la convergencia social. 

España también podría utilizar la Plataforma de Tecnologías Estratégicas para Europa, con el fin de apoyar la transformación industrial, en particular invirtiendo en el desarrollo y la fabricación de tecnologías estratégicas y sus respectivas cadenas de valor, especialmente en los ámbitos de la innovación de tecnología profunda, las tecnologías limpias y eficientes en el uso de los recursos, la agricultura y las biotecnologías relacionadas con la salud.

Además de los retos económicos, sociales y medioambientales de los que se ocupan el plan de recuperación y resiliencia y otros fondos de la Unión, España afronta algunos retos adicionales relacionados con la significativa magnitud y el aumento de la escasez de agua y del estrés hídrico. Como se ha observado en 2023 y 2024, está aumentando la frecuencia de los períodos de sequía y las situaciones de escasez de agua en algunas Comunidades Autónomas, que ya no se limitan a los meses de verano. La anticipación y la gestión de los efectos adversos del cambio climático, tales como las inundaciones, la erosión costera y del suelo, la desertificación, las sequías, las olas de calor y los incendios forestales, siguen constituyendo un reto fundamental en España, que es uno de los Estados miembros más afectados de la Unión.

Se espera que el cambio climático aumente la frecuencia y gravedad de las sequías y las inundaciones, afectando negativamente a las personas, la biodiversidad, las finanzas públicas y la competitividad. Si bien el plan de recuperación y resiliencia modificado y otros fondos de la Unión incluyen medidas para mejorar la situación del sector del agua en España, son necesarios esfuerzos adicionales, especialmente en materia de gestión sostenible del agua. Una mayor inversión en infraestructuras ayudaría a mejorar la gestión del agua, también en el sector agrícola, que es el principal consumidor de agua, en consonancia con el plan estratégico de la política agrícola común de España. Entre las medidas que podrían ampliarse cabe citar inversiones en la recogida y el tratamiento de las aguas residuales, la reutilización del agua, la reducción de las fugas en las redes y el suministro general de agua, el aumento del uso de cultivos resistentes al cambio climático, la mejora del seguimiento y la promoción de soluciones basadas en la naturaleza, la prevención de inundaciones y la restauración de los ríos. Además, unos mecanismos para una mejor coordinación entre los distintos niveles de la Administración, también en lo que respecta a la aplicación y el cumplimiento efectivos, contribuirían a que las medidas existentes desarrollaran todo su potencial.